将保通大队民警与抽调民警混台编组高岗事件
应急联动重点在协调，难点也在协调。跨界应急协调，特别是跨省界协调难度更大，需要探索研究的问题更多。本文从总结紧急处置川陕交界公路大拥堵案例的经验教训出发高岗事件，对跨界应急联动协调工作的重要环节和启示作探讨。
一、罕见的大拥堵
川陕交界公路是京昆高速中尚未建成高速的一段108国道，也叫四川绵广高速公路广元至棋盘关二级汽车专用公路（以下简称“二专线”），是进出川连接西南与西北、华中、华北的交通大动脉，承载了出入川40%以上的运输任务，战略地位十分重要。
近几年，尤其是“5·12”汶川特大地震以来，进出川车流人流大增，大型机械、超重、超宽、超长运输车辆极多。加之该路段路窄、坡陡、弯急，因交通事故、恶劣天气、弯道会车等引发的交通堵塞时有发生。特别是2009年12月20日至23日，川陕交界公路全线拥堵，四川境内从棋盘关一直堵到金子山，达90多公里，陕西境内从棋盘关一直堵到接近勉县，达40多公里，两边相加，长达130多公里。公路变停车场，堵塞车辆达6万多辆，巨型娇龙竖卧剑门蜀道，交通瘫痪，历史罕见。时值严冬，天气寒冷，货运客运司乘人员近10万余人没吃没喝，情绪激动，喊天叫地。同时，由于拥堵追尾等原因，发生交通事故达12起，受伤11人，其中重伤3人，轻伤8人，且道路不通，救援困难，雪上加霜，全线告急。
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二、跨界的大协调
大拥堵发生后，上百人拨打当地110，并多次向国家部委和新闻媒体投诉。问题很快反应到国务院，引起国家高度关注。作为当地党委、政府的四川广元和陕西汉中两市都感到事态严重，川陕两省也十分震惊，一场紧急应对大拥堵的大协调，就此拉开。
国务院高度重视，张德江副总理作了重要批示。四川省政府积极落实国务院领导的批示精神，迅速作出部署。在成都开会的广元市委书记罗强要求加强与陕西汉中的沟通，加强交通监管，切实做好服务保障工作。广元市长马华在成都返广元的路上召开紧急会议，研究解决拥堵问题的五条措施。广元市政府先后两次向四川省政府上报了紧急报告。
拥堵的当天，广元市又紧急函告陕西省汉中市政府，并委派广元市公安局副局长带队前往陕西宁强县就相关问题与汉中进行磋商。2009年12月20日，广元市召开紧急市委常委会，专题研究部署排堵保畅工作。12月21日，按照四川省副省长张作哈指示，四川省政府应急办副主任范德荣带队，省公安厅副厅长王光辉、交通厅副厅长张晓燕及省交警总队负责人赶赴广元召开紧急协调会。认真分析研究了川陕交界公路的交通形势，通报、查找了造成拥堵的情况和原因，提出了下一步工作措施和意见。12月22日，公安部、交通部派出两名专员飞赴汉中和广元，再次进行了研究和协调。紧接着，四川省政府由省应急办主任严卫东主持召开了省级公安、交通等有关部门和广元市政府领导同志参加的协调会，传达了国务院和四川省政府领导的指示，决定取消“单进双出”，进一步疏堵保畅。
与此同时，时任广元市委常委、常务副市长王菲，市委常委、政法委书记贯开柱，副市长邹瑾等领导率公安、交通、川高集团等相关单位负责人再次前往陕西勉县，与陕西省交通厅、公安厅负责人交换意见，与汉中市就排堵保畅工作进行再次紧急协商，形成了5点共识。一是立即采取排堵措施，临时采取双向通行措施，使车辆流动通行。二是立即建立由两市分管领导任组长的排堵保畅应急联动机制，加强共同管理和联合执法。三是两市增加力量、装备，24小时上路流动执勤，全力疏导交通；四是暂停检查和收费，排除影响通行的一切干扰因素，全力保畅。五是两省都开展远端分流工作，减轻该路段压力。
三、务实的大行动
按照国务院、四川省的安排部署以及汉中、广元两市的五点共识要求，广元市立即采取措施，做好排堵保畅工作。一是紧急启动预案。将剑阁至广元区间内的车辆从绵广高速剑门关、宝轮两个出口分流到108国道，减缓成绵高速公路堵车压力。108国道的施工建设一律停止，确保车辆临时通行。二是紧急保障支援。在62公里“二专线”保通大队原有150名警力基础上，紧急抽调广元市交警支队业务骨干60名，自带摩托车和通讯工具，分两批赶赴棋盘关；并抽调公安警力60余人。4辆长安巡逻警车、10辆摩托车，充实到保通一线，形成交警打主力，其他警种协助配合的排堵保畅强大力量。三是强化排堵保畅。将保通大队民警与抽调民警混台编组，分片包干，落实责任，实行昼夜24小时上路执勤，对堵点安排警力定点执勤，加大疏导力度。四是安排附近修理厂组建了应急抢修队伍，及时为过往故障车辆提供维修服务。五是规范沿途加水点，取缔鸟市和经营摊位，防止占用通行路面。六是协调川高集团的收费口，科学组织收费，上足力量，提高效率，防止车辆在收费口滞留。七是维护社会稳定。广元市人民政府于2009年12月21日下发紧急通知，要求沿线各县区和市级有关部门高度重视，切实保障服务工作。组织村组干部群众和医护人员积极开展后勤保障、宣传引导和巡逻巡查，做到“三有两防止”，为司乘人员提供食物，做到有饭吃、有水喝、有病及时救治，防止发生群体闹事事件，防止发生针对司乘人员的刑事治安案件。八是加大宣传力度。利用各大新闻媒体、网络和手机短信加大宣传力度，争取群众理解支持。对途经“二专线”的车辆实行远端分流，减少流量，缓解拥堵。
通过各项行之有效的排堵措施，截至2009年12月23日下午4时，绵广高速二专线大规模拥堵滞留状况才有所缓解，车辆缓慢通行，12月24日全面恢复畅通。一场惊心动魄，长达5天的排堵保畅工作告一段落。
四、原因的大排查
道路虽然通畅了，原因不可不查找。川陕交界公路拥堵有客观原因，也有主观原因。
一是该路段道路设计通行标准低，实际车流量严重超负荷。“二专线”总长62公里，采用山岭重丘汽车二级公路标准设计，于1998年7月1日正式通车营运。设计日均交通流量为3858辆（折合标准车型）。而这段路的两头都是京昆高速，来车多，实际通行日均达2万辆以上，遇春节、国庆等节假日则日均达3万辆以上，超过设计流量5倍以上。
二是该路段路况复杂，通行能力弱。其中隧道、陡坡较多，超高、超长车辆，通行速度慢，交通事故频繁，事故处置难度大。车辆只能等待事故处理和救援工作结束后才能勉强单边通行。加上广陕高速全线开工，区间内施工车辆增多，又增大了通行压力。
三是毗邻地区不协调。为了有效解决拥堵问题，广元市于2009年11月6目向四川省政府紧急请示，提出单向管制通行方案。副省长张作哈批示，责成省应急办、省公安厅、省交通厅、川高公司认真研究解决。12月1日，省公安厅报请四川省政府批准同意后，印发了“二专线”单向通行交通管制公告。12月3日，汉中市政府副市长李九红率相关部门赴广元，与广元市政府就“二专线”单向通行交通管制进行了会商。12月10日，广元市致函汉中市政府，商请共同加大交通秩序管制力度，并承诺承担部分由于交通管制汉中方新增人员的工作经费。12月11日，汉中市政府回函同意对“二专线”实行“单进双出”单向通行交通管制。
12月15日，“二专线”单向通行交通管制正式启动。15日入川7500余辆，16日出川9000余辆，基本达到了管制通行预期效果：通行能力明显增强，车流量由实施前每小时175辆提高到278辆，单向通行量提高了40%。交通事故明显减少，由管控前日均发生15起—17起下降到日均7起。实施管制后，在建的广陕、广甘两条高速公路施工车辆顺利进出作业，重大项目施工得到了保障，推进速度加快。
12月16日，陕西宁强县对出川车辆逐辆检查处罚，造成了一度通行不畅，广元市决定由市公安局副局长任德新带队前往宁强协调，通过沟通后勉强保通。但仍存在主观配合不积极的现象，广元市于12月18日将有关情况紧急报告了四川省人民政府。
12月19日，汉中市政府致函广元市，称此前他们对交通管制可能出现的大量拥堵困难估计不充分，要求停止实施“单进双出”的单向通行交通管制。
12月19日晚至20日，西汉高速对滞留在陕西境内的车辆实施强制管制，致使西汉高速棋盘关收费站至宁强三岔路口长达20公里的双向车道，以及西汉高速出川通道都被进川车辆排满，出川车辆完全堵死无法通行。造成19日到23日堵塞达130多公里，进入广元市城区及沿线的剑阁、朝天、元坝等县区道路全线瘫痪。
五、跨界应急的思考
（一）跨界应急，需共同的上级出面协调
造成这次川陕交界公路大拥堵，有客观原因，也有主观原因。从主观上看，当初广元市以为，经四川省同意，四川省公安厅发出公告，对四川省内管辖的该路段（二专线）实行交通管制，程序合法，主体合法，无可非议。只要广元、汉中相邻两市达成一致意见，汉中市积极配合，管好双日子滞留在汉的进川车辆，即可万事大吉。结果却事与愿违，出乎意料发生了罕见的大拥堵。其中，除了客观原因之外，一条重要的原因，就是广元至棋盘关二级汽车专用公路虽属四川境内管辖，但实行交通管制后，却对处于该路段北端的陕西省汉中市的交通带来一定影响，双日子进川车辆需停留在陕西省的汉中市内，这就不但要汉中市同意，还应经陕西省同意。需要川陕两省达成一致意见，按照管辖权限，进而还必须经过国家同意。试想，当初若经国家同意，并由国家部门出面开会协调，大拥堵也可能不会发生。因此，跨界应急协调必须遵循地域管辖原则，即跨市（州）界，需经省协调；跨省界，需经国家协调；跨国界，需通过外交途径协调。
（二）要建立毗邻地区应急联动日常联系制度
从总结紧急处置川陕交界公路大拥堵的经验教训出发，笔者认为，必须建立毗邻地区应急联动日常联系制度。突发事件不可避免，其发生地点具有不确定性，可能是本辖区内，也可能是两个、三个地区的相邻边界。在处置涉及毗邻市州（尤其是涉及外省）的突发事件时，往往渠道不畅，力不从心，这就需要毗邻市州应急管理部门在常态下有一种联系形式，并在日常工作中相互交流情况，增加了解，沟通思想，联络感情，作好应急准备。特别是在应对涉及毗邻地区的江河洪灾，森林火灾，环境污染，重大疫情，交通排堵，恐怖事件等，责任和义务要求我们必须彼此协调一致，配合有力。虽然共同的上级出面协调，一定能够解决统一思想问题，但在非常态下，处置突发事件的工作时，还是毗邻的市州在具体操作。操作层面渠道畅通，协调有序，才能确保联动及时，处置有效。要做到操作层面渠道畅通，协调有序，必须在常态下彼此沟通。所以，建立毗邻地区应急联动日常联系制度，是整个应急管理中非常重要的一环。
（三）要制订毗邻地区应急联动预案
古人云，城门失火，殃及池鱼。毗邻地区山水相连，唇齿相依，突发事件往往会相互关联，相互影响。当发生涉及毗邻地区的突发事件时，无论是自然灾害，事故灾难，还是公共卫生事件、社会安全事件，如何联动协调，找谁联系协调，都需要记录在案，这就需要制订毗邻地区应急联动预案。凡事预则立，不预则废。不能鸡犬声相闻，老死不相往来。等到问题出现后才协商做工作，为时已晚，效果甚微。要以毗邻地区应急联动预案这种法定形式确立良好的互动关系，一旦有事，才能互帮互助，良性互动，快速协调，共同克服一切困难，应对处置共同面临的危机。
作者简介：
张志荣，四川省广元市人民政府应急管理办公室主任
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